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            關于“業主大會成立條件”的法律研究 / 張濤 黃安心

            一、問題提出

            “業主大會成立難”是全國各地物業管理工作中面臨的普遍性問題,全國除個別城市業主大會成立比例較高外,大多數城市業主大會成立比例在兩至三成左右。經多年對物業管理實務研究發現,“業主大會成立難”的主要原因有四個方面:一是業主參與程度低;二是政府部門指導和協助資源少;三是建設單位和物業企業不支持;四是業主大會成立的法定條件較高。其中,前三個方面是籌備成立業主大會過程中的問題。近年來不少城市通過加強政府部門對成立業主大會的指導、協助力度,加強對業主的組織宣傳力度、加強對企業的監管力度等多種措施解決這三方面問題,大力推進業主大會成立工作,但效果仍然差強人意。這就不得不對現行的業主大會成立法定條件產生疑問,是否因為業主大會成立的法定條件過高,導致過程中的種種努力仍然達不到法定條件,就難以成立業主大會。從我國現行業主大會成立的法定條件分析,業主要成立業主大會,需要越過“三座大山”,即業主大會會議表決通過管理規約、表決通過業主大會議事規則、選舉產生業主委員會,這三個條件一個未達到,則業主大會就不能視為成立。而按照我國物業管理現行制度,業主大會是業主有效行使對物業管理區域內共有和共同管理權利的組織基礎,照此邏輯,未成立業主大會,業主則難以通過業主大會維護其合法權益。本篇文章就是對業主大會成立條件進行法律方面研究,力求破解“業主大會成立難”的法律問題。

             

            二、業主大會成立條件的現行法律制度

            (一)國家層面相關法律法規未明確業主大會成立條件。我國關于涉及業主大會成立的法律只有《物權法》,其在第六章“業主的建筑物區分所有權”僅有一條規定對業主大會成立作出了原則性規定,即第七十五條:“業主可以設立業主大會、選舉業主委員會。  地方人民政府有關部門應當對設立業主大會和選舉業主委員會給予指導和協助”。在此法律基礎上,國家行政法規《物業管理條例》的第八條、第九條、第十條關于業主大會的組成、成立等方面作出了相關規定,即第八條:“物業管理區域內全體業主組成業主大會。  業主大會應當代表和維護物業管理區域內全體業主在物業管理活動中的合法權益”;第九條:“一個物業管理區域成立一個業主大會。……”;第十條:“同一個物業管理區域內的業主,應當在物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門或者街道辦事處、鄉鎮人民政府的指導下成立業主大,并選舉產生業主委員會。但是,只有一個業主的,或者業主人數較少且經全體業主一致同意,決定不成立業主大會的,由業主共同履行業主大會、業主委員會職責”。按照上述規定,首先業主有成立業主大會的權利,但成立業主大會或者不成立業主大會都是業主的可選項;其次地方人民政府對成立業主大會應當給予指導和協助;最后明確了物業管理區域內全體業主組成業主大會,一個物業管理區域成立一個業主大會。由此可見,《物權法》《物業管理條例》對業主大會的設立、組成、權力范圍和政府指導、協助職責作出了相關規定。但是,《物權法》《物業管理條例》對業主大會和業主委員會的法律性質、業主大會成立條件均未作出明確規定,由此帶來兩個問題:一是我國社會組織法律法規均未將業主大會、業主委員會納入社會組織框架內,《民法總則》也未將業主大會、業主委員會納入特別法人范疇;二是由于業主大會法律性質缺乏明確規定,導致業主大會成立的具體條件同樣缺乏明確規定。

             

            (二)國家部委文件、地方法規明確業主大會成立條件。在國家層面首部《物業管理條例》(至今已經歷4次修改)于2003年9月1日施行前,原國家建設部于2003年6月26日印發了配套文件《業主大會規程》(建住房〔2003〕131號),首次確定了業主大會籌備組制度,由籌備組負責成立業主大會的籌備工作。2009年12月1日,國家住房城鄉建設部根據《物權法》印發了《業主大會和業主委員會指導規則》(建房〔2009〕274號),進一步完善了首次業主大會會議籌備組制度,并在第十五條第二款規定“業主大會自首次業主大會會議表決通過管理規約、業主大會議事規則,并選舉產生業主委員會之日起成立”。這是國家物業管理行政主管部門第一次在一個規范性文件中明確了業主大會成立條件,雖然法律效力偏低,但對于解決業主大會成立條件缺失問題還是起到了積極作用。全國各地在進行物業管理地方立法時均紛紛借鑒,以廣州為例,2014年5月1日施行的《廣州市物業管理暫行辦法》(政府令第100號)就直接引用了上述業主大會成立條件的規定,但《廣東省物業管理條例》(1998年10月1日實施,2008年底修訂)第十六條規定“首次業主大會會議應當對管理規約、業主大會議事規則進行表決,并選舉產生業主委員會”,對業主大會成立條件未作出明確規定。

             

            三、“業主大會有條件成立”限制了“業主共同決定”權利的行使

            《物權法》第七十六條規定了建筑區劃內有關共有和共同管理權利的重大事項由業主共同決定,包括了制定和修改業主大會議事規則、制定和修改管理規約、選舉業主委員會委員或者更換業主委員會委員、選聘和解聘物業服務企業、籌集和使用專項維修資金、改建或重建建筑物及其附屬設施等6方面的具體事項。按照該規定,無論業主大會是否成立,建筑區劃內有關共有和共同管理權利的重大事項都是由業主共同決定。而《物業管理條例》第十條規定了業主應當成立業主大會,第十二條規定了由業主大會決定《物權法》中的“業主共同決定的事項”,由此產生的法律邏輯是必須成立業主大會,業主才能通過業主大會會議形成共同決定。但現實情況是多數物業管理區域并未成立業主大會,而未成立業主大會的原因多數是未達到業主大會成立的法定條件,由此造成的后果是未成立業主大會的,業主就難以通過業主大會對共有部分行使其共有和共同管理的權利,這樣的規定有些違背了《物權法》關于業主共同決定的基本法律原則。

             

            同時,現行的業主大會籌備制度規定在籌備成立業主大會時,籌備組需召開首次業主大會會議,這又帶來法律邏輯上的問題:即業主大會未成立但召開的是業主大會會議,這樣的規定顯然是相互矛盾的。

             

            四、業主大會成立可以不設定限制條件

            既然現行業主大會有條件成立的制度限制了業主共同決定權利的行使,造成“業主大會成立難”的事實后果,且在成立業主大會過程中容易引發糾紛,那可否取消業主大會成立的限制條件,由物業管理區域內業主自然成立業主大會呢?經過對現行物業管理法律法規和物業管理實務的深入研究,筆者認為業主大會成立完全可以不設定限制條件,可以得出 “物業管理區域內業主有2人以上的,業主大會成立”的結論。以下對該結論的合法性、合理性和實操性進行分析:

             

            (一)符合業主共同決定的基本法律原則,未違反現行法律法規的規定。

            《物權法》第七十條規定:“業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權,對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利”,第七十六條規定了建筑區劃內有關共有和共同管理權利的重大事項由業主共同決定;《物業管理條例》第八條規定:“物業管理區域內全體業主組成業主大會。  業主大會應當代表和維護物業管理區域內全體業主在物業管理活動中的合法權益”。從物業管理角度而言,業主購買了房屋自然就對共有部分享有共有和共同管理的權利,物業管理區域內全體業主自然就組成業主大會,并以業主大會的組織形式代表和維護全體業主在物業管理活動中的合法權益。如此,業主之間只要存在共有部分就形成共有關系,業主大會自然就是成立的,業主就可以通過業主大會共同決定物業管理區域內有關共有和共同管理權利的重大事項,而不是必須符合前述的條件后業主大會才能成立。即使沒有管理規約、沒有業主大會議事規則、未選舉產生業主委員會,業主一樣能夠以業主大會的組織形式,按照既有法律法規的規定,對共有部分行使其共有和共同管理的權利,例如《住宅專項維修資金管理辦法》(建設部 財政部令第100號)規定,未成立業主大會情況下,物業服務企業可以通過征得業主同意就申請使用維修資金。物業服務企業征求業主意見與業主委員會召開業主大會會議征求業主意見,其權力本質均是業主共同決定,從組織形式上來看其實都是召開業主大會會議進行表決,唯一不同的是組織機構分別是物業服務企業和業主委員會。因此,可以得出“物業管理區域內業主有2人以上的,業主大會成立”的結論。

             

            同時,《物權法》《物業管理條例》并未對業主大會成立條件作出規定,僅僅是住房城鄉建設部的規范性文件--《業主大會和業主委員會指導規則》規定了業主大會成立需要達到一定條件,其法律效力偏低,地方性法規的制定可以不受其約束。

             

            (二)符合全體業主組成業主大會的原則。

            可以分兩種情況進行分析:1.對于既有物業(包括小區、寫字樓或其他類型物業,占城市絕大多數),由物業管理區域內全體業主組成業主大會,業主大會可以全部自行成立。2.對于新建物業(指正在開發或者分期開發,占城市少數),如果建設單位不對外銷售而是自持物業,建設單位擁有整個建筑物的所有權,建設單位就是建筑物的唯一業主;如果建設單位對外銷售物業,相當于建設單位通過銷售方式將其擁有的物業逐步轉讓給小業主,就形成了《物權法》規定的“業主的建筑物區分所有權”法律關系,建筑區劃內(物業管理區域內)有關共有和共同管理權利的重大事項就是由建設單位和小業主共同決定,符合《物權法》由業主共同決定的基本法律原則。隨著建設單位銷售物業數量增加,建設單位擁有物業數量就逐步減少,建設單位擁有的投票權數就越少,小業主擁有的投票權數就越多。從法理上來講,建設單位把第一個物業交付給第一個小業主,由建設單位和一個小業主共同決定物業管理區域內公共事務,與建設單位和后續更多小業主共同決定公共事務,本質上是一致的。因此,對于新建物業,物業管理區域內業主只要有2人以上的,業主大會也是同樣自然成立。

             

            (三)可以完全破解業主大會成立難的問題。

            如果取消現有業主大會成立條件,設定“物業管理區域內業主有2人以上的,業主大會成立”的制度,則幾乎所有物業管理區域自然就成立了業主大會,只要是業主,自然就成為業主大會的成員,可以對物業管理區域內的共有部分享有共有和共同管理的權利,可以參加業主大會會議,可以對由業主共同決定的事項行使投票權。

             

            五、選舉產生業主委員會以保障業主大會有效運作

            《物業管理條例》第十五條規定了業主委員會是業主大會的執行機構,其主要職責之一就是召集業主大會會議,組織全體業主對物業管理區域內有關共有和共同管理權利的重大事項進行表決。因此,在“物業管理區域內業主有2人以上的,業主大會成立”的基礎上,業主集體權利的有效實現,就需要產生業主大會會議的組織機構和業主大會決定的執行機構,即現行制度的業主委員會,或者近年來部分地方立法創新設立的物業管理委員會。鑒于業主委員會有一定人數要求(如《廣東省物業管理條例》規定5-15人單數),而且業主委員會的委員組成、委員任期、委員職務終止等重大事項需議事規則約定,可以在“物業管理區域內業主有2人以上的,業主大會成立”的基礎上,完善業主委員會選舉相應制度。例如:(一)規定物業管理區域內業主人數超過15人的,業主可以向街道辦事處、鎮人民政府提出選舉業主委員會的需求。(二)由物業管理委員會或籌備組負責草擬業主大會議事規則,并召集業主大會會議表決。(三)按照議事規則,由物業管理委員會或籌備組組織業主推薦產生業主委員會委員候選人,并召集業主大會會議選舉業主委員會委員。(四)在選舉產生業主委員會后,由業主委員會組織召開業主大會會議決定物業管理區域內其他有關共有和共同管理權利的重大事項,包括制定管理規約及決定其他重大事項。

            作者:

            張濤,廣州市住房和城鄉建設局物業管理處副處長

            黃安心,國家開放大學(廣州)教授

            首頁    行業動態    業界觀點    關于“業主大會成立條件”的法律研究 / 張濤 黃安心
            發布時間:2020-03-20 10:25
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